內(nèi)容提要：我國繼續(xù)處在經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期和社會矛盾凸顯期，如何提升各級黨委政府的危機管理能力，保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、維護社會和諧穩(wěn)定，是一個重大挑戰(zhàn)。重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作，是各級黨委政府加強危機管理，提高早發(fā)現(xiàn)、早化解、早處置能力，注重從源頭上減少不穩(wěn)定因素的有效途徑和重要保證。

　　關(guān)鍵詞：公共安全;危機管理;重大事項;風險評估

　　當前，我國繼續(xù)處在經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期和社會矛盾凸顯期，保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、維護社會和諧穩(wěn)定任務(wù)艱巨繁重。

　　危機管理，作為黨委政府的重要職能和維護社會和諧穩(wěn)定的重要組成，日顯重要緊迫。如何提升各級黨委政府的危機管理能力，是當前擺在我們面前的一個重大挑戰(zhàn)。從現(xiàn)階段我國的情況看，危機作為一種緊急事件或者緊急狀態(tài)，主要有四大類型，即各種自然災害、公共衛(wèi)生事件、安全生產(chǎn)事故和群體性突發(fā)事件。本文試從群體性突發(fā)事件的源頭預防、動態(tài)穩(wěn)控、實效化解和綜合治理的角度，結(jié)合溫嶺的具體實踐探索，談?wù)勚卮笫马椛鐣€(wěn)定風險評估工作的重要性及實踐思考，以作求教。

　　一、開展重大事項社會穩(wěn)定評估工作的重要性必要性

　　開展重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作，是黨中央作出的重大決策部署，胡錦濤總書記在2007年全國政法工作會議上強調(diào)：“要抓緊建立社會穩(wěn)定風險評估機制，健全矛盾糾紛排查化解長效機制，提高早發(fā)現(xiàn)、早化解、早處置的能力，注重從源頭上減少不穩(wěn)定因素”，這為做好新時期的維穩(wěn)工作指明了方向。同時，我們在具體的實踐中，深刻感受到開展風險評估工作的重要性及其必要性，主要表現(xiàn)在：

　　(一)是實現(xiàn)經(jīng)濟社會健康可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。

　　正確處理好改革發(fā)展穩(wěn)定三者關(guān)系，是實現(xiàn)經(jīng)濟社會健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵和保證。當前，我們溫嶺正處于經(jīng)濟社會新一輪大發(fā)展的機遇期，創(chuàng)造一個有利于改革發(fā)展的良好穩(wěn)定環(huán)境是第一要務(wù)，也是第一責任。特別是大項目、大平臺、大產(chǎn)業(yè)、大企業(yè)“四大戰(zhàn)略”的提出，既事關(guān)溫嶺發(fā)展大業(yè)，又事關(guān)人民群眾切身利益，牽涉面廣、影響深遠。加強重大事項社會穩(wěn)定風險評估和預測預警，有利于全面排查掌握影響發(fā)展與穩(wěn)定的各類隱患因素，有利于全盤考慮統(tǒng)籌安排“四大戰(zhàn)略”與民生問題，有利于標本兼治綜合推進維護社會穩(wěn)定的各項工作。

　　(二)是提高決策科學化和民主化的重要途徑。

　　堅持以民為本，深入廣泛的體察民情、傾聽民意、集中民智，是提高黨委政府決策科學化和民主化的重要途徑，也是有效掌握各類不穩(wěn)定因素的重要手段。在那些事關(guān)人民群眾切身利益、牽涉面廣、影響深遠，易引發(fā)不穩(wěn)定問題的重大決策、重要政策、重大改革措施、重點工程建設(shè)項目等重大事項的決策出臺以及實施過程中，通過民主懇談、專題研討等各種形式，切實抓好社會穩(wěn)定風險評估研判和預警預測，有利于落實科學發(fā)展觀、政績觀，有利于提高科學決策、民主決策水平，更有利于從決策源頭預防減少各類不穩(wěn)定問題的產(chǎn)生，真正做到把實事辦好，把民生抓好，充分體現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和民眾得實惠的共同成果。

　　(三)是實現(xiàn)信訪維穩(wěn)突出問題有效預防化解的重要保證。

　　提高早發(fā)現(xiàn)、早化解、早處置的能力，把更多的不穩(wěn)定因素遏制在萌芽、消滅在始發(fā)，是實現(xiàn)社會持續(xù)穩(wěn)定的保證。當前信訪維穩(wěn)問題比較突出的一個重要原因，就是忽視重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作，或走過場求應付，或?qū)υu估結(jié)果運用不重視，或?qū)υ缙趩栴}解決不到位，導致矛盾積累、事態(tài)激化。建立社會穩(wěn)定風險評估機制，健全矛盾糾紛排查化解長效機制，有利于進一步強化工作責任措施，并形成科學維穩(wěn)、主動維穩(wěn)、全員維穩(wěn)和實效維穩(wěn)的工作大格局。

　　二、溫嶺市重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作的具體實踐

　　(一)基本情況

　　2009年7月，根據(jù)中央和省委的部署要求，溫嶺市委、市政府出臺了《溫嶺市重大事項社會穩(wěn)定風險評估實施意見》。這項工作我們雖然起步較晚，但由于各級高度重視，總體進展良好，成效也比較明顯。2009年，全市各級各部門共開民風險評估3件;2010年，共開展重大事項風險評估19件，同意實施16件，暫緩實施2件，停止實施1件;2011年共開展評估32件，同意實施28件，暫緩實施4件。在上述開展評估的重大事項中，特別是重點建設(shè)工程項目實施推進比較順利，均無發(fā)生重大群體性事件沖突。

　　(二)機制架構(gòu)

　　按照“屬地管理、分級負責和誰主管、誰評估以及動態(tài)管理、務(wù)實高效”的原則，溫嶺市重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作機制的總體架構(gòu)如下：

　　1、評估對象分類。根據(jù)重大事項的范圍要求，將風險評估對象劃分為三類：(1)決策政策類。是指市委、市政府及有關(guān)部門、單位提出的，事關(guān)人民群眾切身利益，牽涉面廣、影響深遠，易引發(fā)不穩(wěn)定問題的重大決策、重要政策及重大改革措施等重大事項。具體為：一是關(guān)系到較大范圍內(nèi)人民群眾切身利益的社會保障、社會管理等重大決策。二是涉及到人民群眾普遍關(guān)心的民生問題的規(guī)范性文件的制定或修改。三是涉及到諸多利益群體或較大群體利益的行業(yè)政策調(diào)整。四是關(guān)系到產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、職工身份轉(zhuǎn)換、用工安置等重大利益格局調(diào)整的國有、集體企業(yè)及事業(yè)單位的改革改制。評估責任主體為決策或政策建議提出部門、改革牽頭部門。(2)工程建設(shè)類。是指有可能在較大范圍內(nèi)或較長時間內(nèi)對人民群眾生產(chǎn)生活造成影響的有關(guān)資源開發(fā)利用、環(huán)境保護及城鄉(xiāng)發(fā)展等重點工程建設(shè)。具體包括舊城改造、新區(qū)建設(shè)、交通水利電力等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項目中涉及群眾切身利益的工程選址、土地征用、拆建補償?shù)?。評估責任主體為項目申報部門。(3)活動項目類。市政府及有關(guān)部門、單位舉辦的重大經(jīng)貿(mào)、大型文體等活動，公安機關(guān)認為須開展風險評估的。評估責任主體為活動舉辦單位。

　　2、評估實施分層。(1)對于那些群眾擁護支持、條件成熟、穩(wěn)定風險低且不會引起上訪鬧事事件的重大事項，各責任主體可簡化評估手續(xù)，填報登記表，每月集中向市委維穩(wěn)辦報備一次。(2)對于那些群眾意見尚未統(tǒng)一、分歧較大、矛盾隱患突出，可能發(fā)生重大群體上訪鬧事的重大事項，各責任主體要圍繞 “合法性、合理性、可行性和可控性”四個方面，對可能存在的穩(wěn)定風險進行全面科學評估，形成評估報告，并報市委辦、市府辦和市委維穩(wěn)辦備案。(3)為加強對評估實施工作的檢查督促和考核指導，發(fā)展和改革局、公安局對上報審批或批準實施的重大項目、重大活動，要定期統(tǒng)計并向市委維穩(wěn)辦通報。

　　3、評估結(jié)果分級。按照評估對象的發(fā)展態(tài)勢和涉穩(wěn)風險，評估結(jié)果分為重大、較大和一般風險三個等級進行管理：(1)重大風險，是指重大事項意見分歧較大、矛盾隱患集中，可能發(fā)生重大群體性上訪、鬧事的。(2)較大風險，是指重大事項群眾歡迎但存在異議，有一定穩(wěn)定風險，可能引發(fā)人員上訪鬧事的。(3)一般風險，是指重大事項群眾擁護支持，條件成熟且穩(wěn)定風險低，不會引起上訪鬧事的。對一般風險等級重大事項，可快速推進實施;對較大風險等級重大事項，待條件成熟后再啟動實施;對重大風險等級重大事項，應暫緩實施，并列入市級涉穩(wěn)因素動態(tài)管理。

　　其中，重大工程、重點項目有以下情形的，應列為重大或較大風險等級：(1)分歧性明顯的：前期立項時，對項目落地以及對征地、拆遷政策絕大多數(shù)群眾思想尚未統(tǒng)一，意見分歧較大的，出現(xiàn)群體信訪的。(2)合法性不足的：項目審批、報批以及開工手續(xù)不完備的。(3)對抗性突出的：項目啟動推進時，群眾對項目規(guī)劃、建設(shè)等方面的合理訴求，未調(diào)查解決或政策兌現(xiàn)未到位，出現(xiàn)群體信訪，或聚集阻擾施工，矛盾沖突升級;同時出現(xiàn)境內(nèi)外媒體關(guān)注炒作或敵對勢力插手，出現(xiàn)輿情危機的。

　　4、評估穩(wěn)控分段。對列入市級涉穩(wěn)因素動態(tài)管理的重大事項，特別是重點建設(shè)工程項目，要全面落實風險分段管理和全程穩(wěn)控機制：(1)項目建設(shè)啟動前的風險穩(wěn)控復評。重大項目責任主體在啟動建設(shè)前，要通過民主懇談、走訪接待等形式，暢通并掌握不同群體的利益訴求，對潛在的穩(wěn)定風險情況進行再次評估，對可能影響工程建設(shè)的矛盾問題，建立“領(lǐng)導+干部+部門”三位一體的包案責任制，按照“一個問題、一名領(lǐng)導、一個班子、一套方案和一抓到底”的要求，針對性地做好群眾工作和穩(wěn)控化解工作，力爭把矛盾隱患消除在萌始發(fā)狀態(tài)。(2)項目推進受阻時的危機化解聯(lián)評。對那些重大工程建設(shè)施工嚴重受阻須動用公安警力的，重大項目責任主體須向市委維護穩(wěn)定領(lǐng)導小組作出報告。并由市聯(lián)系領(lǐng)導牽頭，組織公安等相關(guān)職能部門或有關(guān)專家對危機問題，重點是項目手續(xù)的合法性、政策兌現(xiàn)的到位率以及群眾訴求的合理性進行研究會商，提出處置方案，力求依法妥善化解，確保工程順利推進。(3)項目建設(shè)恢復后的責任倒查考評。重大項目責任主體要經(jīng)常性開展風險評估和矛盾化解工作自查自糾，做好后續(xù)維穩(wěn)相關(guān)工作，確保矛盾徹底妥善化解。對于發(fā)生群體性事件并造成重大影響的，市委維穩(wěn)辦要會同紀檢(監(jiān)察)、綜治、信訪等部門，嚴格組織考評，加大責任倒查和追究力度。

　　(三)具體落實

　　我們從三個環(huán)節(jié)入手，確保評估工作抓緊抓實抓出成效：

　　1、抓實務(wù)規(guī)范。針對以往風險評估工作在程序規(guī)范、主體責任以及部門職責不夠明確的情況，市委維穩(wěn)辦在調(diào)研的基礎(chǔ)上，專門制定下發(fā)《關(guān)于重大事項社會穩(wěn)定工作實行分類分層分級分段管理的通知》(溫維穩(wěn)【2011】3號)，對評估工作的領(lǐng)域、主體、程序以及評估的重點、要求等實務(wù)工作作了進一步明確規(guī)范，以確保評估工作主動開展、執(zhí)行到位。

　　2、抓重點交辦。一是突出重大項目。如針對重大事項中重大建設(shè)項目涉穩(wěn)因素突出的情況，每年維穩(wěn)辦根據(jù)發(fā)改委抄報年度重點建設(shè)項目、續(xù)建項目和前期項目名單，專門列出市交辦評估件，并專門召集相關(guān)部門、鎮(zhèn)(街道)進行開會部署，要求認真制定評估計劃，并確定責任人及完成時間。二是突出重點領(lǐng)域。如針對今年澤國鎮(zhèn)被列入首批小城市培育試點鎮(zhèn)、重大工程項目建設(shè)多以及市舊城改造工作涉及面廣、問題復雜的實際，將澤國鎮(zhèn)和市舊城改造指揮部，列為重點鎮(zhèn)和重點部門，加強動態(tài)跟蹤。如今年3月份，市舊城改造建設(shè)(A、B、C及坊下區(qū)塊)在市舊城改造建設(shè)辦公室的牽頭下，通過深入評估，挑選最優(yōu)方案，落實穩(wěn)控措施，現(xiàn)已順利推進。三是突出重點事件。對一些環(huán)境污染、征地拆遷等引發(fā)的重大涉穩(wěn)事件，及時督促相關(guān)部門及當?shù)卣鋵嵲u估工作。如今年溫嶠鎮(zhèn)臺州玳爾合成革有限公司因污染糾紛引發(fā)周邊村民大量聚集企業(yè)廠區(qū)的涉穩(wěn)事件，市委維穩(wěn)辦掌握信息后，及時建議牽頭市領(lǐng)導落實溫嶠鎮(zhèn)政府就企業(yè)廠區(qū)搬遷項目開展風險評估，從而保證了廠區(qū)搬遷等前期工作有條不紊的運行，也促進了該事件有效穩(wěn)控平息。

　　3、抓動態(tài)督導。在將風險評估工作列入年度平安目標、綜治考核的同時，主動做好與各鎮(zhèn)(街道)和相關(guān)部門的對接指導，共同推進工作開展落實。在此基礎(chǔ)上，由市委維穩(wěn)辦牽頭，對列入的市交辦的重點工程以及各鎮(zhèn)(街道)的評估工作開展專項督查，積極幫助、指導解決工作中遇到的困難，力爭把穩(wěn)定風險遏制在萌芽狀態(tài)，把矛盾糾紛解決在基層一線。

　　(四)存在的問題

　　1、思想認識欠到位。有的地方和部門，尚未從科學決策和源頭防范的高度，充分認識風險評估工作的重要性和緊迫性，存在著就評估而評估和應付走過場的問題，或存在著矛盾不暴露不激化不評估，甚至發(fā)生重大群體性事件苗頭仍是不催不報;或表現(xiàn)為對前期評估組織不重視、對潛在風險問題的項目，考慮發(fā)展多些，考慮穩(wěn)定的相對少些，致使風險評估未能真正反映群眾的合理訴求以及存在的穩(wěn)定風險

　　2、結(jié)果應用欠到位。有的評估工作就考核求應付，風險評估未能圍繞“合法性、合理性、可行性和可控性”全面體現(xiàn)，有的存在事后補課現(xiàn)象，起不到為領(lǐng)導決策服務(wù)的作用。另外，有些評估結(jié)果，由于種種原因，未能進入領(lǐng)導決策視線。

　　3、穩(wěn)控化解欠到位。有的地方和部門對于風險評估工作存在重評估組織、輕穩(wěn)控化解的問題，沒有建立風險分段管理和全程穩(wěn)控機制，比如在啟動前沒有開展風險穩(wěn)控復評，對可能影響工程建設(shè)的矛盾問題的重視不夠，包干責任和穩(wěn)控措施落實不到位，導致導致矛盾糾紛激化事態(tài)擴大。

　　4、工作配套欠到位。由于缺乏政策、法律的支撐保障，風險評估缺乏剛性，導致評估環(huán)節(jié)前置性不夠，一些項目的社會穩(wěn)定風險評估工作滯后，致使這些項目實施后出現(xiàn)一些被動的局面?；蛘咴u估實施的具體事項不夠明確，評估程序和方法不夠規(guī)范，對重點工程開展的評估沒有構(gòu)建模型及風險指標體系，缺乏覆蓋全流程的綜合評估和專家指導，對于風險發(fā)生的可能性，基本依據(jù)經(jīng)驗進行主觀判斷，缺乏定性與定量相結(jié)合的方法運用，影響了評估的整體性和全面性和科學性。

　　三、深化重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作的對策思考

　　(一)進一步明確要求

　　根據(jù)上級文件精神，建議市委、市政府作出規(guī)定，要求各級各部門把社會穩(wěn)定風險評估工作作為重大決策的必經(jīng)程序，未經(jīng)評估的不得作出決定。同時，將重大事項風險評估工作作為項目立項以及規(guī)劃建設(shè)審批的前置條件，只有這樣才能真正抓實抓好抓出成效。

　　(二)進一步拓展領(lǐng)域

　　從目前看，風險評估大多圍繞重大建設(shè)項目開展，相對與人民群眾切身利益密切相關(guān)、影響面廣、容易引發(fā)社會不穩(wěn)定問題的重大政策方面很少，建議市里也要重視加強，重點圍繞企業(yè)改制、征地拆遷、環(huán)境保護、社會保障、教育醫(yī)療等領(lǐng)域，進行經(jīng)濟效益與社會穩(wěn)定風險“雙評估”，而且具體項目范圍要細目化。

　　(三)進一步完善制度

　　建議市政府就重大政策、重大工程項目、重大活動如何科學組織風險評估、如何科學運用評估結(jié)果制定具體的風險評估實施細則，進一步明確評估程序、方法、要求、考核等實務(wù)內(nèi)容。如政府各部門風險評估與風險化解的聯(lián)動機制建設(shè)，在立項階段的評估中，發(fā)改委、維穩(wěn)辦、法制辦、應急辦、信訪、建設(shè)、規(guī)劃、國土、房管等部門如何加強協(xié)作。在工程實施中，如何努力形成政府部門、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)(村委)、工程建設(shè)指揮部等多部門、多層次的聯(lián)動工作機制。此外，還要建立風險評估專家?guī)臁?/span>

　　(四)進一步加強督導

　　要在健全聯(lián)席會議、情況通報制度、檢查督促制度等的基礎(chǔ)上，建議市里，結(jié)合蹲點調(diào)研活動，由市領(lǐng)導牽頭，對各自聯(lián)系的重大事項特別是重點建設(shè)項目以及聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度重點建設(shè)工程的風險評估工作，開展督查，以促進思想重視和工作開展。

　　(五)進一步嚴肅獎懲

　　建議市里，對存在嚴重穩(wěn)定風險的重點建設(shè)項目，組織相關(guān)部門就其風險穩(wěn)控化解工作開展評估倒查，督促相關(guān)責任主體進一步健全落實維穩(wěn)工作機制，切實做好涉穩(wěn)因素的動態(tài)穩(wěn)控化解工作，促進矛盾糾紛妥善化解和項目建設(shè)順利推進。同時要加大評估倒查結(jié)果應用，特別要把維穩(wěn)業(yè)績與考核評先、與干部的任用相掛鉤。